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戚聿东:修订经营者集中申报标准 提升经济运行效率
发布时间:2022-06-28       浏览量:

    经营者集中反垄断审查是我国《反垄断法》规定的重要职能之一,申报标准是审查制度的一项重要内容。经营者集中申报标准的制定与修订,需要与《反垄断法》修改相协调,需要与经济发展相适应,需要与国际惯例相符合,需要与执法实践相配合。2008年《反垄断法》实施以来,取得了显著的成绩,有效预防和制止了各种垄断行为,促进了市场公平竞争,提高了经济运行效率,维护了消费者利益和社会公共利益,促进了社会主义市场经济健康发展。随着经济社会发展形势的变化,《反垄断法》进行了修改,经营者集中申报标准也需随之调整。在这种背景下,总结以往执法经验,借鉴国际主要司法辖区的实践,修订经营者集中申报标准势在必行。

  市场决定资源配置是市场经济的一般规律。从资源配置效果看,竞争性市场可以实现社会福利最大化和资源的帕累托有效配置。脱离了竞争机制,经济学中所有资源优化配置原理都不再成立。经营者集中反垄断审查制度作为《反垄断法》的重要组成部分,就是预防经营者集中对市场竞争可能的损害效应。经营者集中对优化资源配置是一把“双刃剑”,既有通过规模经济、范围经济、经验曲线、网络效应等机制促进资源配置优化的一面,也有因缺乏竞争压力产生动态技术低效、组织管理低效、消费者福利损失等资源劣化配置的一面。因此,经营者集中申报和审查就是确保发挥市场在资源配置中起决定性作用和竞争政策基础性地位的有效制度设计。

  申报标准虽然在各国有较大差异,但都是旨在通过事前控制市场集中度过高来维护有效竞争。经营者集中申报标准的设计取决于一系列因素,申报门槛如果过低,就会增加不可能产生垄断行为的企业并购受到审查的可能性,降低企业效率,浪费执法资源;申报门槛过高,就会增加可能产生垄断行为的企业并购没有得到审查的可能性,从而使某些垄断行为得不到规制,就会损害竞争,降低执法效果。这两类“误差”带来的成本权衡,将对有效申报门槛的设定产生重要影响。

  经营者集中申报标准需要综合考虑多方面因素进行科学测算后适时修订,这是普遍的国际惯例。各国都是结合本国的经济发展、市场状况等进行合理的申报制度设计,同时对具体指标的设置进行修订。从经营者集中申报制度的功能上来看,申报和审查是核心环节,申报标准对审查对象进行初步筛选,能使有限的执法资源集中到那些有可能对市场竞争产生实际损害的少数集中交易上,提高审查制度的科学性和有效性。因此,我国对于经营者集中申报标准不仅于法有据,而且符合国际惯例。

  此次申报标准的修订,综合考虑了我国经济发展变化、市场竞争状况、国际主要司法辖区惯例、我国反垄断执法实践总结等方面情况,反垄断执法机构做了大量的调研和前期研究,对营业额标准提高的效果进行了实证测算,反复征求相关领域专家意见,在此基础上,提出申报标准的修订建议,即将全球营业额、中国境内合计营业额和单方中国境内营业额由原来的100亿元人民币(币种下同)、20亿元和4亿元,分别提高到120亿元、40亿元和8亿元,以提高企业并购效率,降低制度性交易成本。

  反垄断执法实践中,经济学界和法学界都存在一个认知,无论横向并购、纵向并购还是混合并购,如果企业规模很小,一般不会对市场造成反竞争效应;但大企业通常拥有较大市场力量,对于大企业为主开展的经营者集中,均是各国反垄断法关注的重点对象。各国的经营者集中申报标准,所隐含的假设是小企业的并购对市场竞争影响小,大企业的并购对市场竞争影响大。并购对企业成长、产业增长和经济发展都起着一定的助推作用,经营者可以通过公平竞争,依法实施集中,扩大经营规模。但企业的成长若是建立在有损产业增长与经济发展的基础上,具有或者可能具有排除、限制竞争效果,就必须通过经营者集中审查予以规范。经营者集中申报标准的修订,通过透明化的法治环境,将有助于为企业并购活动提供更为明确的指引,这对当前稳主体、稳预期、稳增长具有非常重要的现实意义,也为保持市场主体公平竞争秩序,促进经济持续健康发展提供制度保障。


(原载于中国经济网2022年6月27日产业市场版块,作者戚聿东,系北京师范大学beat365在线登录院长、教授。文章链接:http://www.ce.cn/cysc/zljd/yqhz/202206/27/t20220627_37805205.shtml